平码论坛煤矿安全监管法律制度的完善---优秀毕


ʱ䣺2019-10-28

  题目煤矿安全监管法律制度的完善 专业 法律硕士 研究方向 行政法学 姓名 二00八导师姓名 职称教授 二00八年四月二十日 Abstract 13三、国外煤矿安全监管法制的借鉴 18(一)国外煤矿安全监管的法制状况 18(二)国外煤矿安全监管法规的主要特点 20(三)国外煤矿安全监管制度的启示 23四、我国煤矿安全监管的法律制度的完善 25(一)完善矿山安全监管立法的建议 25(二)加强矿山安全监管的执法建议 35参考文献 煤炭是工业社会的主要能源,短期内具有不可替代性。在我国,煤矿安全生产问题十分突出,矿难频发。每年煤矿事故死亡人数都徘徊在六七千人左右,百 万吨死亡率和死亡人数均远高于世界其他主要产煤国家。从矿难的事故原因分 析,客观上存在我国煤炭资源赋存条件较差、生产力总体水平较低,经济总量急 剧扩大、企业结构不合理、中小企业技术装备水平低下等因素,但更多是监管的 问题,主要包括安全监管体制不畅、安全生产法律法规不完善等。 本文首先概述了我国煤矿安全生产现状,进而对国内外煤矿安全监管的立 法、执法现状进行了分析研究。国外立法主要研究美国、英国的立法和执法情况, 在此基础上总结出我国煤矿安全生产立法上的不足:立法指导思想落后、煤矿安 全生产立法上存在概念疏漏、相关法律法规之间不衔接、不协调甚至相互矛盾等。 执法上的不足:安全监管机构缺乏独立性、安全监管权分散、监管力度不足、执 法腐败现象严重等。最后综合得出煤矿安全监管完善建议:立法先行,矿山安全 监督独立;尽快修改《矿山安全法》和《矿产资源法》;严格行政许可,加强行 政监督,健全安全生产监管体制;确立行政不作为违法的国家赔偿,完善行政问 本文从法律的角度对国家煤矿安全监管问题进行了思考,希望通过对国内外煤矿安全的立法、执法状况的比较研究,结合分析我国煤矿事故多发的原因, 从而提出我国煤矿安全监管法律制度的完善建议。总之,有关煤矿安全监管是一 个系统工程,要对其进行合理的规制不仅要从静态上完善立法,而且要在动态上 加强监管。只有这样,才能实现矿产资源可持续开发利用、国民经济的可持续增 长,并最终实现人与自然的和谐相处。 关键词: 煤矿安全; 监管; 立法 II Abstr act Coal mainenergy-industrial society,the short term China,coal mine production safety issue veryprominent, frequentmining accidents. annualdeath toll hoveringaround milliontons mortality muchhigher than worldsother major coal-producing countries. Mine from objectiveexistence Chinascoal resources occurrence poor conditions relativelylow level overallproductivity, rapidexpansion totaleconomy, corporate structure lowlevel otherfactors, moreregulatory issues, including safety monitoring system impeded, productionsafety imperfect laws paperfirst outlines statusquo Chinasproduction safety coalmines internationalsupervision coalmine safety legislation, law enforcement, statusquo has been analyzed. Foreign legislation mainly UnitedStates, UnitedKingdom legislation basis,summed up Chinas coal mine production safety legislation deficiencies: legislation guiding ideology behind coalmine production safety legislation, relevantlaws evencontradictory. lawenforcement: regulatorybodies, multiplesecurity monitoring, supervision seriousphenomena lawenforcement. Final Consolidated coal mine safety supervision perfectproposal: legislation first, mine safety supervision independence; amended possibleMine Safety Law MineralResources Law; strictly administrative licensing, strengthen administrative supervision, strengthen production safety supervision managementsystem; statecompensation law, accountabilitysystem. articlehas carried ponderfrom legalangle countrycoal III mine safety supervision question, hoped foreigncoal mine safetys legislation, lawenforcement conditions research quite, reasonwhich jointanalysis our country coal mining accident sends much, thus proposed ourcountry coal mine safety supervision legal regime consummates relatedcoal mine safety supervision systemsengineering, must carry reasonablerules legislationfrom staticstate, moreover must strengthen tendency.Only canrealize mineralresource sustainable development nationaleconomy sustainable growth, naturalharmony finally together.Key wor ds:coal mine;safety supervision; legislation 早在两千年前我国已开始煤炭开采和利用,煤炭是我国的主要能源,是国民经济发展和人民生活提高的基础产业,在一次能源生产和消费结构中,煤炭始终 占三分之二以上。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我国煤炭工业得到快 速发展,取得了巨大成就,建成了一批现代化矿井和矿区,基本上扭转了我国煤 炭供应长期短缺的局面,满足了国民经济发展的需要,我国煤炭产量多年位居世 界首位。 在这样高速增长的煤炭产量背后,是接二连三的矿山安全事故,动辄导致数 十人甚至上百人伤亡,那些命丧井下的矿工大多数来自落后地区,他们的身后是 一个个失去收入来源的贫困家庭。事故不仅暴露了矿山安全投入的严重不足,暴 露了矿工生存环境的艰难困苦,同时也暴露了矿产资源开采开发的无序与混乱, 管理职能部门的软弱与失职,更重要的是暴露了煤矿安全监管法律保障机制的缺 失。到2007年,煤矿安全形势依然严峻:一是事故总量偏高;二是重大事故多发; 三是非法、违法生产矿井事故多发;四是非生产矿井事故多发;五是重特大未遂 事故时有发生。 尽管国务院已经把国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局,同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局,提高监察的权威 性,强化煤矿安全监察执法,但是煤矿安全生产中的问题依然层出不穷,未来十 几年,我国煤矿面临产量日益增长与安全生产加速恶化的矛盾和挑战。与发达国 家相比,我国煤矿生产未来几十年还处于事故高发期。因此,研究和分析煤矿安 全监管法律机制是现实的需要,完善我国的煤矿安全监管制度刻不容缓。 以往每次发生大的煤矿事故后,中国都要掀起一阵整顿煤矿安全监管的高 潮,关闭一部分不合格中小煤矿,但事故依然连续不断,安全生产形势依然严峻。 因此实践证明,如果不能做到防患于未然,做好事先的制度防范工作,监管则仅 限于消防队的“救火”一——治标不治本,不能从根本上扭转中国目前严峻的安 全生产形势。本文正是基于这样一种思路开始探讨中国煤矿企业的安全监管问题 的,本文试图从立法和执法两个角度来审视中国煤矿企业安全监管的制度安排问 题,虽然在煤矿安全事故方面的研究论述众多,但大多是单一地分析煤矿事故发生的原因或是提出安全生产的建议,而本文从法律的视角,通过对国外煤矿安全 生产立法、执法现状的研究分析,再将之与我国现今煤矿安全监管的法制状况相 比较,得出我国煤矿安全事故频繁发生的主要原因即煤矿安全生产立法、执法的 不足,最后提出我国煤矿安全生产立法、执法的建议。从法律的角度上说,本文 的体系是比较系统全面的,希望此文能对我国安全监管法制建设起到一定作用。 一、煤矿安全监管的内涵 一、煤矿安全监管的内涵(一)安全监管的概念及其必要性 安全监管是指依据安全监管法规授予的权限,对各部门和企事业单位贯彻安 全生产方针和遵守安全法规的情况进行监督检查。揭露事故预防工作中存在的问 题,分析产生的原因、督促、指导这些部门和单位改正违法行为,消除事故隐患; 对违法而又拒不改正的行为实行干预,强制其改正;在处理事故或其他有关安全 事项中,对有关各方的争议进行仲裁。 此外,安全监管在客观上对于调整劳动关系,改善企业管理,提高经济效益,改进生产技术也有一定作用。概括来说安 全监管承担着两个方面的职能:一是实行监督,二是反馈信息。 而安全是指人的身心免受外界不利因素影响的存在状态,包括健康状况及其 保障条件安全。分为狭义的安全与广义的安全,狭义的安全是指某一领域或系统 中的安全,如生产安全、机械安全、矿业安全等人们习惯上所称的安全。广义安 全是将以生产领域为主的技术安全扩展到生活安全与生存安全领域,形成生产、 生活、生存领域的大安全,广义的安全是全民全社会的安全即大安全。 安全生产是指在生产过程中消除或控制危险和有害因素,保障人身安全健康、设备完好 无损及生产顺利进行,安全生产的本质是实现上述生产要素之间的协调,通过安 全系统的信息,对各安全要素进行能量的运筹、调节、匹配、和控制,使之运动 遵循生产规律,使生产活动实现安全的状态。 安全生产立法亦有两层含义,一是泛指国家立法机关和行政机关依照法定职 权和法定程序制定、修订有关安全生产方面的法律、法规、规章的活动。二是专 指国家制定的现行有效的安全生产法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地 方政府规章等安全生产规范性文件,安全生产立法在实践中通常特指后者。 安全生产事故频繁,死伤众多,不仅影响了经济发展和社会稳定,而且损害 了党、政府和我国改革开放的形象。而要解决这些问题,必须依法对生产经营单 位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设 刘左军主编:《中华人民共和国安全生产法释义》,法律出版社2002年版,第59 许开立主编:《安全管理学》,煤炭工业出版社2002年版,第194 备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范,使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全 生产违法的后果。它是制裁安全生产违法行为,保护人民群众生命和财产安全的 需要,也是建立健全我国安全生产法律体系的需要。有利于保障人民群众生命和 财产安全;有利于依法规范生产经营单位的安全生产工作;有利于安全生产监管 部门和有关部门依法行政,加强监督管理;有利于提高从业人员的安全素质,增 强全体公民的安全法律意识;有利于制裁各种安全违法行为。 (二)煤矿安全生产状况及原因分析 1、煤矿安全生产现状 据统计从2001 年至2005 年,每天死于矿难的人数几乎没有任何减少。2000 年全国共发生矿难事故2863 起,死亡5798 人;2001 年全国共发生煤矿事故2384 起,死亡6078 人,其中一次死亡10 人以上特大事故39 起,死亡833 人;2002 死亡6424 人;2004 年全国煤矿发生死亡事故3853 起,死亡6027 人,其中有两 年全国共发生煤矿事故3112 起,死亡6528 人;2003 年发生煤矿事故4143 一次死亡百人以上的恶性事故;据国家煤矿安全监察局印发的《2005年全国煤 矿安全生产简要分析及对策措施》中所披露的数字显示,2005 年全国煤矿共发 生死亡事故3341 起,死亡5986 有关资料显示,中国目前煤炭产量占世界总产量的35%,但死亡率却占全球煤矿的 80%,矿平均每人每年产煤 321 吨,全员效率仅为美国的 2.2%,南非的 8.1%;而百万吨死亡率则是美国的200 倍,南非的30 倍。2004 年全国煤矿百万 吨死亡率即使控制在 3.1%,但与世界上先进产煤国家相比,差距仍然不小。全 国煤矿百万吨死亡率居世界第一位,是南非的30 倍,美国的100 倍。而美国2004 年产煤10 亿吨,仅死亡27 人,美国已经连续3 年煤矿死亡人数在30 人以内。 中国是世界产煤大国,2005 年煤炭产量约19 亿吨,远远超过美国、俄罗斯等国。 按理较为发达的产业,其安全技术也应比较先进,然而在中国情况却并非如此,中国煤矿事故死亡人数是世界上主要采煤国家死亡总人数的4 倍。就在去年,中 国煤矿事故夺去了近6000人的生命,制造了近6000 个家庭悲剧,给国家和社会 造成了巨大损失。 2、我国煤矿安全事故频繁发生的原因分析 首先我们应该明确“具有安全保障的煤矿”应符合哪些标准,这样才能多层 次分析煤矿发生事故的原因。“具有安全保障的煤矿”应具备的条件是:一是生 产具有合法性,证照齐全;二是安全管理体系完整有效;三是矿井生产系统协调、 合理;四是矿井灾害防治系统健全,安全技术措施完善;五是应急救援体系完整 有效。造成我国煤矿事故频繁发生的原因很多,有相当部分煤矿企业不符合安全 煤矿的条件,存在煤矿安全生产立法、执法上的不足,安全监管监察和行业管理 工作任务繁重,面临严峻考验,而矿难事故频发尤其是重特大事故的发生,预示 着煤矿安全生产成为我国安全监管工作的重心。通过对我国安全生产现状的分 析,我们可以看到,由于受我国经济发展水平的限制,近几年来,虽然事故起数 和伤亡人数上升的幅度在不断下降,但总体上仍维持了一个上升态势。造成我国 安全生产的严重现状主要有以下几个方面的原因: (1)生产力总体水平较低,经济总量急剧扩大。 我国仍处在社会主义初级阶段,是发展中国家,生产力总体水平相对低下, 经济总量的扩大在一定程度上说是低水平高速度的模式应用。50 多年来我国工 伤事故死亡人数与同期国民经济增长率表明,随着国民生产总值或工业生产总值 的上升或下降,死亡人数也几乎产生同样的变化。据有关研究成果表明,当国民 经济增长率在4%左右时工伤死亡人数会稳定下降,目前我国的国民经济增长率 大致处在 7-8%的高增长速度区间,由此推算近期我国工伤死亡人数很难下降。 发达国家在工业化发展过程中,也曾经出现过死亡人数居高不下,重特大事故频 繁发生的情况,如日本的六十年代每年工伤事故死亡6000 多人,到70 年代逐渐 好转,现在才得以基本解决,每年工伤死亡仅 1800 多人。美国煤炭行业二战前 每年事故死亡人数2000 人以上,七十年代开始好转。现在年产十亿吨左右煤炭, 每年工伤事故死亡仅30 人左右。 英德法等一些发达国家的情况也基本类似,韩国、巴西、印度等国也曾经或正在经历这段历史进程。统计资料也表明在目前的 生产力水平下,经济发展较快的省份,如广东、浙江等事故总数和死亡人数也相 梁维杰:《绕过矿难“雷区”路在何方》,《法制与经济》,2005年第3期。煤矿安全监管法律制度的完善 对较高,经济发展较慢的省份,如西藏、宁夏等事故总起数和死亡人数相对较低。(2)企业结构不合理,中小企业技术装备水平低下。 随着我国工业化进程的加快,第二产业在国民经济中所占的比重逐年增加, 其中制造业已成为国民经济发展的火车头,中国有可能成为继美国、日本之后成 为新的制造业大国。制造业的高速发展也增加了安全生产事故发生的概率,发达 国家的历史经验表明,在制造业高速发展的时期都伴随着事故频率高,工伤死亡 人数多的情况。我国企业的分布结构十分不合理,中小企业在国民经济中所占的 比重过大,这些中小企业大多数从事着采掘、危险化学品、烟花爆竹、运输业、 建筑业等高危行业和劳动密集型的加工行业。中小企业生产起点较低,规模较小 且生产工艺落后,设备较为陈旧,作业环境较差,企业的安全投入严重不足,技 术水平低下,管理水平落后,经营方式大量采用承包租赁等模式,不但造成盲目 竞争,污染环境,浪费资源,而且产生了大量的事故隐患,造成了重特大事故频 繁发生。 如我国年产煤炭13 亿吨左右,其中四分之一分布在山西,山西省煤炭资源 储量丰富,煤炭资源集中,分布在河东,西山,霍西三大煤田,按现在年产 3.5 亿吨煤炭计算,只要建 10 个左右的大型煤炭企业集团即可,实际上经过多年的 关停并转,到目前该省仍有3 771 个年生产能力在10 万吨不等的乡镇煤矿。 些小矿装备和技术水平较低,重特大事故频发,但如果过度压缩小煤矿的数量,在较长的一个时期内生产能力得不到有效的补充,又势必造成煤炭产量的下降, 满足不了全国对煤炭的需求,所以我国企业结构的不合理,也是造成重特大事故 频发,死亡人数在短期内难以下降的原因之一。 (3)安全管理体制不畅 多年来我国安全生产管理体制不断地在变化,安全监管工作一直没有形成比 较稳定系统完善的体制与机制。自 1998 年以来,国家安全生产监察管理体制又 经历了三次重大变动,才形成了当前的安全生产监管格局,即国家安全生产监督 管理总局和国家煤矿安全监察局一套人马两块牌子,做为国务院直属机构,对全 国安全生产实施综合管理和煤矿安全监察。国家质检总局负责锅炉压力容器等四 类特种设备的安全监督管理,卫生部负责职业病防治工作,劳动和社会保障部保 留了原有的工伤保险管理的职能,建设部、公安部、交通部、民航总局、铁道部等部门,分别负责建筑、消防、水上交通、民航运输、铁路运输等系统的安全工 作,就从客观上造成了我国安全生产监管理体制的不顺畅。 体制不畅主要表现在以下几个方面:一是存在着政出多门、职能交叉的问题, 部门间的协调工作量很大,难以形成高效统一的工作机制,安全监管的效率低下。 二是做为安全生产综合监督管理机构的国家安全生产监督管理部门,行政规格偏 低,在现有职能交叉严重的情况下,协调的力度不够。三是在安全生产综合监督 管理系统内,分成煤矿安全监察垂直管理、其它安全生产分级管理两个系统、两 种体制、两类财政,难以在全国上下形成统一协调的运行机制。 到目前为止在全国范围内,市级和县级建立了安全生产监管机构的比例分别 60%和40%,已经建立了专门机构的省、市、县安全监管人员的配备也严重不 足,有的省级监管部门只有10 几个人,有的县甚至只有1-2 人,和我国幅员辽 阔、各类企业繁多、生产力水平低下、监管任务繁重的现实极不匹配;全国煤矿 安全监察队伍现有4800 人,与承担着全国7 万多个煤矿企业的安全监察任务相 比力量也不匹配。 与国外发达国家相比平均监察人员数量相差更大,现有各级监管机构中的人员来自方方面面,大多数都不是专门从事安全监管的,专业水平 和整体素质参差不齐,难以保证监管质量,各级安全监管部门的经费短缺,装备 落后、监管手段缺乏监管、队伍不稳定、严重影响着监管工作的效果,监管机关 缺乏权威性,导致监察工作力度不够。 (4)安全生产法律法规不完善 安全生产法律法规是整个国家法律体系的一部分,随着我国法制建设的发 展,有关安全生产方面的法律法规正在逐步建立和完善,我国颁布并正在使用的 有关安全生产和劳动保护方面的法律法规已达280 余项,法律体系已基本形成。 法律法规对于维护和保证安全生产秩序发挥了重要的作用,但由于历史和现实的 原因,我国安全生产法律法规仍然存在着以下几个方面的问题。 一是刑法对重大安全事故罪责任人的追究范围限定的过窄,刑法中只规定了 对造成重特大事故的直接责任人给予刑事追究,对于企业的法人或企业的投资 者、决策者等企业管理部门的负责人却没有刑事追究的规定,对安全事故的发生真正负有责任的决策人却得不到追究,助长了安全责任不落实的风气,同时还存 在量刑较轻、量刑幅度的弹性较大、量刑工作易受到人为操作等问题。 二是我国的立法周期过长,如《安全生产法》自提出建议到出台,经历了21 年的历程,使得许多法律法规跟不上经济发展的步伐,法律法规一出台,就 不能完全满足当前形势下安全监管的实际需求。 三是涉及同一领域的管理事宜有多部法律法规进行规定。如涉及危险化学品 领域就有《危险化学品安全管理条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、 《农用物资管理条例》等多部法规进行规定,各部门又依据不同的法规颁布相关 的标准和产品目录,造成法规之间的冲突,不但加大了立法成本,同时也给执法 带来一系列问题,不同的执法主体都按照有利于自身利益的规定执法。一方面在 某些领域存在着多头执法,多层执法、重复执法等问题,给守法经营者造成一些 不必要的麻烦和负担;另一方面在某些领域又形成执法真空,出现所谓八顶大盖 帽管不住一顶破草帽的现象,不利于安全生产监管。 四是在安全生产领域的法律法规中,大都是从宏观方面加以规定,配套的法规及标准没有出台,只规定了要这样做不要那样做,但违犯了法律如何处罚却没 有详细规定,更缺乏强制执行的手段,如《安全生产法》中许多条款在实际应用 中无法操作,客观上造成了有法而不能依的局面。 五是对违犯安全方面的法律法规的经济处罚太轻,无法给违法者以致命的打 击,违法成本过低,助长了违法者铤而走险的气焰。 六是有些安全生产方面的法律法规已经不能满足安全监管的需要,需要尽快 修订,如《矿山安全法》的执法主体和执法对象都发生了根本性的变化,使得法 律在某种程度上形同虚设。 曾忠恕,张建仓:《矿产资源法与矿业管理实务全书》,中国建材工业出版社1997年版,第87-88 二、我国煤矿安全监管法制现状的检讨(一)我国煤矿安全监管立法的现状及存在问题 1、我国煤矿安全监管立法的现状 我国专门针对煤矿安全的立法虽然起步较晚,但对煤矿安全同样适用的一般 劳动安全立法从建国之初就已经开始。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》 和1954 年《宪法》都包含有保障劳动安全的原则。为了贯彻这一原则,1951 政务院便颁布了《劳动保险条例》,后来国务院相继颁布了《关于防止厂矿、企业中矽尘危害的决定》和《工厂安全卫生规程》等一系列行政法规。“文革”结 束后,我国劳动安全立法逐渐驶入了快车道。《刑法》、《矿产资源法》、《工 会法》、《劳动法》、《煤炭法》等法律中,都包含有劳动保护和安全生产的相 关条款。 我国第一部以“安全法”命名的劳动安全立法是1992年11 国人大常委会通过,1993年5月1日起施行的《矿山安全法》。这部法律虽然适用于所有矿山安全,但煤矿安全实际上是最重要的部分,因此,它也是我国煤矿生 产安全的基本立法。 在人大立法不断完善的同时,作为法律的细化和补充的行政法规、部门规章 和地方立法也不断颁布和更新。其中2002年以前颁布的法规和规章有《特别重大 事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《煤矿安全 规程》、《乡镇煤矿管理条例》、《煤炭生产许可证管理办法》、《煤矿救护 规程》、《小煤矿安全规程》、《〈矿山安全法〉实施条例》、《煤矿安全监察 条例》、《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》、《关于特大安全事故行政责任追 究的规定》等。 2002年,一部从起草到出台历经21年,其间从《劳动保护法(草案)》,到《职业安全法(草案)》,最后到《安全生产法》三易其名的一部安全生产的基本法— ——《中华人民共和国安全生产法》终于问世。它的颁布,标志着我国劳动安全 法律体系框架基本形成,也标志着作为安全监管法律体系一个分支的“煤矿安全 傅英:《中国矿业法制史》,泉州台商区张坂镇苍霞村:着力解决失地农民养中国大地出版社2001年版,第187 江平:《中国矿业权法律制度研究》,中国政法大学出版社1991年版,第121 煤矿安全监管法律制度的完善10 法律体系”在形式上进入较为完善阶段。其后,这一体系得到继续完善,《安全 生产行政复议暂行办法》、《煤矿安全监察行政处罚办法》、《煤矿安全生产基 本条件规定》、《煤矿安全评价导则》,《尾矿库闭库安全监督管理规定》、《安 全生产许可证条例》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》、新的《煤矿安全 规程》和《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》等相关法规相继出台,使煤矿安全 法律法规体系逐渐丰满。 到目前为止,我国煤矿安全立法已形成了以《宪法》和《劳动法》为根基, 以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干,以《刑法》、《工会法》、资源法、平码论坛。 企业法相关条款和大量行政法规、李博士二肖四码WWW553今日国内金价行情:上海黄!部门规章和和地方立法为枝叶的较为完整的法 律体系 2、我国煤矿安全监管立法存在的问题 尽管从形式上看我国煤矿安全法律体系已较为完善,但由于多种原因,在这 一宏观体系内,还存在着法律内容滞后、法律空白、法律之间的相互矛盾等许多 问题,有待于改进和完善。 (1)立法指导思想落后 由于我国法制化建设起步较晚,在提出“有法可依”的初期,立法技术较为 落后,法学理论基础薄弱,以“立法宜粗、不宜细;以原则化、概括化”为指导 思想,便于迅速立法,符合当时的实际情况。但是,从长远的观点来看,这种立 法指导思想是落后的,不科学的。一部法律通过以后,国务院或其有关职能部门 或地方立法机关便要制定一系列的条例、细则、办法,随之而产生了行政立法替 代人大立法的倾向,不符合法治的精神。 煤矿安全牵涉到人人之间、人机之间、人与环境之间的关系,是个非常复杂的系统工程,而《矿山安全法》却只有 50 条,可操作性极差。政府部门和煤矿 企业真正的执法和守法依据往往是劳动部的《实施条例》和各省的《实施办法》, 而这些下位法由于其本身效力欠缺在很多情况下难以弥补母法的不足,再由于立 法水平的低下,甚至出现下位法与上位法互相矛盾之处,使执法和守法难以适从。 如《矿山安全法》第32 条规定:“矿山企业必须从矿产品销售额中按照国家规 王建伦主编:《安全生产法规全书》,改革出版社1996年版,第259 二、我国煤矿安全监管法制现状的检讨11 定提取安全技术措施专项费用。安全技术措施专项费用必须全部用于改善矿山安 全生产条件,不得挪作他用”。而《矿山安全法实施条例》却规定“安排一部分 资金,用于改善矿山安全生产条件。矿山企业按矿山维检费的20%的比例具实列 支,没有矿山维检费的矿山企业,按固定资产折旧费的 20%的比例具实列支”。 再如《矿山安全法》没有对“矿山”这一最基本的概念进行界定,而《矿山安全 实施条例》却将其定义为:“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的 场所及其附属设施”。在当时国有煤矿一统天下,几乎没有非法矿山存在的情况 下看似正确的定义,在非法小煤矿大量存在的今天,看来却有点荒唐。因为按照 这一定义,非法矿山即使实施了不安全的生产行为,也能逍遥于本法之外。 可见《矿山安全法》与其《实施条例》并不对应,那么煤矿企业就有空可钻, 政府监管部门对企业安全投入的监管便无所适从。因此,在当前注重依法治国、 依法行政的新形势下,立法应尽可能细致完整,提高可操作性,彻底抛弃“立法 宜粗不宜细”这一落后的指导思想。

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